AZƏRBAYCANDA BÜDCƏNİN PARLAMENT MÜZAKİRƏLƏRİ: AÇIQLIQ VƏ EFFEKTİVLİK PROBLEMLƏRİ

Rövşən Ağayev,    İqtisadçı,    10.10.2016

Yaxın dövrdə  Milli Məclisdə Azərbycanda 2017-ci il üzrə dövlət büdcəsinin müzakirələrinə start veriləcək. “Büdcə sistemi haqqında” Qanunun tələbinə görə, növbəti ilin büdcə layihəsi oktyabrın 15-dən gec olmayaraq Milli Məclisə təqdim edilir.

Parlament hökumətin maliyyə fəaliyyəti üzərində nəzarəti təmin edən mühüm institutdur. Lakin büdcə prosesində parlamentin iştirakçılıq səviyyəsi müxtəlif ölkələrdə bir‐birindən əhəmiyyətli dərəcədə fərqlənir. Bir qayda olaraq demokratik cəmiyyətlərdə qanunverici orqanın büdcə qərarlarına təsiri nə qədər güclüdürsə, avtoritar dövlətlərdə bu cür təsir mexanizmləri o qədər formal xarakter daşıyır.

Hazırda dünyanın inkişaf etmiş və inkişaf etməkdə olan istənilən ölkəsində büdcə layihəsinin təsdiqi, büdcənin icrasına nəzarət və icraya dair hesabatın dinlənilməsi funksiyası bilavasitə parlamentə məxsusdur. Yanaşma eynidir: icra hakimiyyəti qarşıdakı dövrdə öz funksiyalarını reallaşdırmaq üçün ona lazım olacaq maliyyə resurslarını layihə formatında qanunverici orqana təqdim edir, sonuncu sənədi müzakirədən keçirib təsdiqləyir, özünün formalaşdırdığı audit orqanı vasitəsilə maliyyə ili ərzində büdcənin icrasını izləyir, nəhayət il başa çatdıqdan sonra hökumətin büdcə hesabatını təftiş edir. Lakin araşdırmalar göstərir ki, prosedurların eyniliyi bəzi hallarda formal xarakter daşıyır və ayrı‐ayrı ölkələrdə parlamentin büdcə qərarlarına təsiri kəskin fərqlənir.

Bütövlükdə beynəlxalq təcrübədə qanunverici orqanın büdcə səlahiyyətlərinin effektivliyi bir neçə meyar əsasında qiymətləndirilir ki, həmin meyarardan biri də büdcənin parlament müzakirələrinin müddətidir. İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatının da tövsiyyəsinə görə, büdcənin parlamentin müzakirəsi üçün kifayət qədər uzun müddət ayrılmalı və heç bir halda həmin müddət 1 aydan az olmamalıdır. Təşkilatın ekspertləri hesab edir ki, büdcənin dərin və effektiv tədqiqi üçün müzakirə müddəti vacib meyar hesab olunur.

Azərbaycanda büdcənin parlament müzakirlərinin müddəti  kifayət qədər qısadır. Ötən illərin təcrübəsi göstərir ki, icmal büdcə sənədləri 2 iclasda Milli Məclisin komissiyalarında müzakirə edilir – hər bir müzakirənin müddəti maksimum 3-4 saaat. Bundan sonra ən yaxşı halda paramentin 3 plenar iclasında müzkirə edilir – hər bir iclasın müddəti – 4 saatdır. Yəni böyük sənədlər paketindən ibarət olan növbəti ilun icmal büdcəsinin layihəsi parlamendə üst-üstə 18-20 saat müzakirə edilir. 

Halbuki qanunvericilikdə Milli Məclisin büdcə müzakirkərinin 2 aya qədər davam etməsi üçün hüquqi imkanlar müəyyən edilib. İlk öncə qanunvericlikdə parlamentin büdcə ilə bağlı səlahiyyətlərinə diqqət yetirək. Azərbaycan Konstitusiyasının 95-ci maddəsinə görə, dövlət büdcəsinin təsdiq edilməsi və onun icrasına nəzarət Milli Məclisinin səlahiyyətinə aiddir. Öz növbəsndə, “Büdcə sistemi haqqında” Qanuna əsasən, növbəti büdcə ili üzrə dövlət büdcəsi haqqında qanun layihəsi ona əlavə edilmiş digər sənədlərlə birlikdə cari ilin oktyabr ayının 15‐dən gec olmayaraq Milli Məclisin Parlamentin müzakirəsinə və təsdiqinə təqdim edilir. Lakin problem ondadır ki, bu qanun müzakirlərin xarakterini, prosedurlarını bütün detallarını tənzimləmir və bu məsələni Milli Məclisinin Daxili Nizamnaməsinə həvalə edir.  Son 15 ilin təcrübəsi göstərir ki, Milli Məclisin rəhbərliyi Daxili Nizamnamənin verdiyi hüquqi imkanlardan yararlanaraq bir qayda olaraq növbəti ilin büdcəsini birinci1 oxunuşda tam müzakirə edir, 2-ci oxunuşda isə qəbul edir. Hələ indiyədək Azərbaycanda dövlət büdcəsinin 3 oxunuşda müzairə edilməsi təcrübəsinə rast gəlinməyib. Halbuki ölkədə bir çox başqa qanunlar adətən 3 oxunuşda qəbul olunur.

Məsələnin başqa problemli tərəfi odur ki, Milli Məclis büdcə müzakirələrində ictimai iştirakçılığa şərait yaratmır. Bu cür müzakiərlərə müxalifətin, vətəndaş cəmiyyətinin ekspertləri dəvət edilmir, büdcə layihəsi ilə bağlı onların rəyləri eşidilmir. 

İnkişaf etmiş və inkişaf etməyi hədəfləyən bir sıra ölkələrin təcrübəsində də büdcənin müzakirə müddətinı və müzakirələrdə ictimai iştirakçılığın təmin edilməsinə xüsusi diqqət yetirilir. Məsələn, Gürcüstanda may ayınadək ölkə prezidenti adından «Baza məlumatları və büdcə siyasətinin istiqamətləri» adlı sənəd parlamentə təqdim edilməlidir. Bu sənəd parlamentə təsdiq olunmaq üçün yox, deputatların məlumatlandırılması və büdcə layihəsilə bağlı məsləhətləşmələrin başlanması məqsədilə göndərilir. Parlamentin Maliyyə Komitəsi sənədin müzakirəsi üçün dinləmə təşkil edir. Dinləmənin yekunu olaraq parlamentin mövqeyini ək etdirən şərh və təkliflərdən ibarət rəy dövlət başçısına ünvanlanır. Bundan sonra Parlamentin rəy və qeydləri nəzərə alınmaqla büdcənin parametrləri yenidən işlənir, layihə  oktyabrın 1‐dən gec olmayaraq parlamentə təqdim olunur. Göründüyü kimi, Gürcüstanda parlament büdcə prosesinə layihənin plenar iclasda müzakirəsindən daha əvvəl cəlb olunur. Büdcə sifarişçiləri (büdcədən vəsait alan nazirlik və digər ali dövlət qurumları) öz büdcə təkliflərini kifayət qədər məsuliyyətli və peşəkar yanaşırlar. Çünki hər bir qurum öz fəaliyyət planlarını və onlara uyğun xərcləmələri qanunverici orqan qarşısında əsaslandırmalıdır. Butün qurumlar öz büdcəsinə dair bütün məlumatların detallı əks olunduğu «Power Point» təqdimatını millət vəkillərinin diqqətinə çatdırır. Büdcəni müzakirə etmək üçün parlamentin ixtiyarında üç ay (oktyabr, noyabr və‐dekabr) zaman var. Layihə parlamentə Maliyyə Komitəsinin vasitəsilə təqdim olunur.

Komitənin büdcəni qəbul etməsindən 2 gün ərzində parlamentin spikeri bütün fraksiyaların, azlıqda və çoxluqda olan qurupların təmsilçilərilə görüş keçirərək sənəd ətrafında müzakirələr aparır. Bunun ardınca parlamentin bütün komitələri layihəni müzakirə edib öz tövsiyyələrini Maliyyə Komitəsinə təqdim edir. Nəhayət, noybarın 1‐dən gec olmayaraq Nazirlər Kabineti parlament təkliflərini nəzərə aldığı yeni layihə variantını qanunverici orqanın müzakirəsinə çıxarır. Layihə ən azı 5 gün ərzində müzakirə olunmalıdır. Hökumət parlament üzvlərinin bütün tövsiyyələrinə öz şərhlərini yazılı qeyd formasında layihəyə əlavə edib onlara təqdim edir. Mövcüd qanunvericilik müzakirələrin daha effektiv keçməsi, millət vəkillərinin daha çox söz almaq imkanını təmin etmək üçün icra orqanlarının çıxışlarına limit də müəyyənləşdirir. Məsələn, «Gürcüstan Parlamentinin prosedur Qaydaları» adlı sənədə əsasən, hökumət üzvləri üçün büdcənin müakirəsinə həsr olunmuş plenar iclasda 60 dəqiqə, Maliyyə Komitəsinin təmsilçisi üçün 30 dəqiqə çıxış vaxtı müəyyən olunub.

Norveçdə büdcənin parlament müzakirələrinin təşkilində əsas rolu qanunverici orqanın (Norveçdə parlament «Storting» adlanır) Maliyyə və İqtisadi Məsələlər Komitəsi oynayır. Oktyabrın əvvələrində büdcə layihəsi bu komitəyə daxi olur. Bundan dərhal sonra adıçəkilən komitə parlamentin digər komitələrində büdcə debatları təşkil edir. Debatların davam etmə müddəti sərt şəkildə reqlamentləşdirilir. Ən qısa müddətli debat 4‐5, ən uzunu isə 9‐10 saat davam edir.

Bəzən bir gün ərzində fərqli auditoriyaların iştirakı ilə 2‐3 debat təşkil olunur. Ümumilkdə isə  büdcə müzakirələri dövründə bəzə ayrı‐ayrı maraq qruplarının iştirakı ilə 50-dən çox büdcə  debatları keçirilir. Həmin debatları həm parlament rəhbərliyi, həm də Maliyyə və İqtisadi məsələlər üzrə Komitə təşkil edir və toplantılarda spikerlik üçün  vətəndaş cəmiyyəti təşkilatlarından, akademik cəmiyyətlərdən və ya lobbi qruplarından dəvət olunmuş şəxslərə həvalə olunur. Noyabrın 20‐dək parlament büdcə layihəsilə bağlı tövsiyyələrini hazırlayıb hökumətə təqdim etməlidir. Norveç parlamenti büdcə müzakirələrinin təşkili üçün geniş resurslara malikdir. Belə ki, qanunverici orqanın peşəkar məsləhətçiləri ilə yanaşı hər bir komitənin özünün ekspertlərinin təmsil olunduğu daimi katibliyi fəaliyyət göstərir. Bundan əlavə, 1999‐cu ildən parlamentin nəzdində xüsusi tədqiqat bölməsi  fəaliyyət göstərir.

Estoniyada büdcə müzakirələrinə dair əsas reqlamentlər bilavasitə ölkə konstitusiyasında əksini tapıb. Ana qanunun 115‐ci maddəsnin tələbinə əsasən, büdcə layihəsi oktyabrın 1‐dən gec olmayaraq parlamentə təqdim olunmalı, növbəti maliyyə ilinin başlanmasınadək təsdiqlənməlidir. Parlamentin büdcə müzakirələrini «Büdcə və vergi» Komitəsi təşkil edir. Büdcə müzakirələrində parlament üzvlərinin büdcə ilə bağlı məlumatlılığını artırmaq üçün Komitənin nəzdində 3 nəfər analitik fəaliyyət göstərir.

«Dövlət büdcəsi haqqında» Qanuna əsasən büdcə layihəsi 3 oxunuşda müzakirə olunmalıdır. Birinci oxunuşdan əvvəl parlamentdə bütün maraqlı tərəflərin iştirakı ilə büdcə debatı təşkil olunur və debat iştirakçıları büdcə layihəsinin məzmununa dair müfəssəl məlumat əldə etmək imkanı qazanır. Bunun ardınca 3 ay ərzində parlamentin plenar iclaslarında büdcə müzakirələrinə start verilir. Hər oxunuşun müzakirəsi adətən bir həftədən çox davam edir. Birinci oxunuşda (bir qayda olaraq bu mərhələ oktyabr ayı ərzində davam etdirilir) Maliyyə Nazirliyi büdcə layihəsinin tərtibinin əsas prinsipləri, ölkə iqtisadiyyatının ümumi vəziyyəti və hökumətin başlıca məqsədləri barədə geniş məlumatlarla çıxış edir. Birinci oxunuşun sonunda komitə və fraksiyalar layihə ilə bağlı öz təkliflərini irəli sürürlər. Bu müddətdə Maliyyə Komitəsi çoxsaylı büdcə dinləmələri təşkil edir, öz növbəsində həmin tədbirlərə müxtəlif nazirlər və mərkəzi bankın rəhbəri dəvət olunur.

İkinci oxunuşda detallı müzakirələr aparılır. Eyni zamanda, əvvəlki oxunuşda səslənmiş təklif və rəylərə hökumətin münasibətinə də bu oxunuşda aydınlıq gətirilir. İkinci oxunuş deputatların təkliflər verməsi üçün sonuncu şansdır. Bu mərhələdən sonra sənəd yenidən baxılmaq üçün hökumətə qaytarılır və artıq üçüncü oxunuşda ümumi müzakirələr əsasında sənəd təsdiqlənir .

Ümumilikdə, yaxşı beynəlxalq təcrübələrdən çıxış etsək Azərbaycan parlamentində büdcə müzakirələrinin effektivliyini yüksəltmək üçün bir sıra addımların atılması zəruridir.Əvvəla, büdcə layihəsinin hazırlanması mərhələsində Milli Məclisin iştirakçılığının təmin olunmasına ehtiyac var. Bu ən azından deputatların öz seçicilərinin ehtiyaclarını büdcənin tərtibinə məsul olan icra orqanlarına çatdırmaq baxımından önəmlidir.İkincisi, büdcə layihəsinin oktyabrın 1-dən gec olmayaraq parlamentə təqdim olunmasına ehtiyac var. Bu, büdcənin qanunverici orqan tərəfindən daha ətraflı öyrənilməsi, təsdiq edilmiş büdcənin icrasına daha effektiv nəzarətin təmin edilməsinə töhfə olar.Üçüncüsü, büdcə layihəsi 3 oxunuşda müzakirə edilməli, eyni zamanda hər bir oxunuş üçün nəzərdə tutulan plenar iclasların minimum yol verilən sayı qanunvericilik qaydasında müəyyən edilməlidir. Bu, büdcənin daha detallı və müxtəlif parametrlər (təşkilati, funksional, proqramlar və s.) üzrə müzakirəsinə şərait yaradar; Dördüncüsü, Milli Məclisin komitələrində büdcə müzakirələrininreqlamentləşdirilməsinə dairdəqiq hüquqi norma və prosedurlar əks etdirilməlidir. Həmin normalar müzakirələrin müddətini və xarakterini müəyyənləşdirmək üçün vacibdir.Nəhayət, büdcə müzakirlərə vətəndaş cəmiyyətinin cəlbi və büdcə debatlarının təşkili prosedurları büdcə qanunvericiliyində dəqiq əks etdirlməlidir.